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《地质灾害防治条例》解读
  发表日期:2016年12月8日  共浏览673 次      字体颜色:    【字体:放大 正常 缩小】 

一、《地质灾害防治条例》制定背景

我国是地质灾害多发的国家,地质灾害种类多、分布广、活动频繁、危害重,是世界上地质灾害最为严重的国家之一。党中央、国务院高度重视防灾减灾工作,要求把地质灾害防治工作作为一项重要工作来抓,从1988年起地质环境监测评价、监督管理和地质灾害防治工作已被列为地质灾害行政管理部门的一项重要职责。1999年国土资源部颁布实施《地质灾害防治管理办法》,全国已有19个省、市、自治区颁布实施地质灾害防治方面的地方性法规和规章。

《地质灾害防治条例》已经20031119国务院第29次常务会议通过,并于200431日起施行。它的制定,进一步完善了我国关于灾害防治、应急以及救助的法律制度,标志着地质灾害防治工作进入了规范化、法制化的新轨道。它的施行,为加强地质灾害防治管理工作、有效地预防和减少地质灾害的发生、最大限度地避免和减少地质灾害造成的人员伤亡和经济损失提供了法律保障,对促进经济和社会的可持续发展具有重要的意义。

二、制定《地质灾害防治条例》的目的

为了防治地质灾害,避免和减轻地质灾害造成的损失,维护人民生命和财产安全,促进经济和社会的可持续发展,制定了《地质灾害防治条例》。通过立法和执法,防治地质灾害发生,避免或减少人员伤亡和财产损失,促进可持续发展。

地质灾害的发生源于两方面因素:第一方面是不可抗力的自然因素造成的,如汛期强降雨引起的突发性地质灾害(泥石流、滑坡、崩塌等),这方面造成的人员伤亡和经济损失占全年自然灾害损失的80%。我县1989年“7.10”和2014年“9.13”特大暴雨引发的地质灾害给我县造成了重大损失。第二方面是人为建设活动引发的,如矿山开采、修路等引发的地质灾害(滑坡、塌陷等)。为了避免或减少人为活动引发地质灾害,对地质灾害易发区内的工程项目,一方面要求建设单位可行性研究阶段必须进行地质灾害危险性评估,提出预防和治理措施。另一方面对矿山企业严格按要求收取地质环境保证金,并督促企业对造成的地质灾害进行治理。

三、地质灾害的概念

经组织专家学者和实际工作部门的同志进行反复的研究、论证,确定了地质灾害的概念:包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。这个定义是从条例调整对象和适用范围角度作出的法律界定,并非自然科学上的界定,主要强调以下几点:

(一)地质灾害是由于地质作用产生的自然灾害;因自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的火灾等与地质作用无关的灾害,不属于本条例的调整范围。这里所谓的地质作用是指促使组成地壳的物质成分、构造和表面形态等不断变化和发展的各种作用。

(二)地质灾害是在自然和人为因素的作用和影响下形成的灾害。由于社会发展和经济建设的需要,人类对自然无度索取、各种不合理的工程建设等人为活动,增加了地质灾害发生的几率。据不完全统计,近年来我县发生的地质灾害中,有半数以上与人为因素有关,主要是修公路或农户建房开挖边坡导致,并且还有加剧的趋势。因此,除了自然因素作用和影响下形成的地质灾害外,工程建设等人为活动引发的地质灾害也是本条例的调整重点。

(三)地质灾害是对人民生命和财产安全造成危害和潜在威胁的灾害。发生在人迹罕至或者人烟稀少地区、对人民生命和财产安全没有或者不会造成危害和潜在威胁的灾害,不属于本条例的调整范围。这体现了“以人为本”的思想和事实求实的精神。

(四)地质灾害的类型主要是山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等灾害。根据我国地质灾害已有案例和地质灾害的物质组成、动力作用、破坏形式和破坏速率,地质灾害大致可划分10大类38亚类,考虑到关于地震灾害的防御和减轻目前已有《防震减灾法》及其配套法规予以调整,而且全国各地地质灾害的种类均不相同,各地可以按照立法权限和本地的实际情况来具体界定,因此,本条例仅列举了山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等这些常见多发、危害较大的灾害类型,并明确地震灾害的防御和减轻依照防震减灾法律、行政法规执行。

四、地质防治的原则

地质灾害的防治工作,需要巨大的资金投入,其治理范围往往是与一个国家经济社会发展水平相联系的。同时,由于我国地质灾害防治工作缺乏统一的规划,过去实践中存在各自为政,工作交叉重复或者空白遗漏,造成人力物力大量浪费的情况。所以规定:地质灾害防治工作,应当坚持预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点的原则。

所谓预防为主、避让与治理相结合,就是说,对纳入条例适用范围的所有地质灾害,均应采取各种措施包括法律的、组织的手段,特别是限制一些不合理的工程建设等人为经济技术活动,防止与减少人为地质灾害的产生,以预防为主,防患于未然。一旦发生了地质灾害,就要依法进行技术经济调查评估,需要避让的就避让,需要治理的就治理。对经济不发达、人员及经济损失不大但治理费用巨大的灾害体,尽量避让;对经济发达、可能造成人员财产与环境重大损失、治理费用远小于预期损失值、非治不可的灾害体,就进行治理。

所谓全面规划、突出重点,就是说,要综合考虑不同地区地质灾害的特点和社会经济发展水平,进行全面统一规划,选择重点地区和重点工程进行重点防治,分步实施。坚持以人为本,把人民生命财产安全放在首位,最大限度减少人员和财产损失,将受地质灾害威胁的城镇、人口集中居住区、风景名胜区、大中型工矿企业所在地和交通干线、重点水利电力工程等基础设施作为地质灾害防治重点,予以重点防护。

五、县级以上人民政府及相关部门的职能职责

(一)县级人民政府的职能职责。县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导,组织有关部门采取措施,做好地质灾害防治工作。县级以上人民政府应当组织有关部门开展地质灾害防治知识的宣传教育,增强公众的地质灾害防治意识和自救、互救能力。

地质灾害防治工作是一项社会性非常强的工作,需要调动政府多个部门和有关单位、群众,甚至全社会的力量,这不是那一个部门所能够做到的,因此必须由各级人民政府负责组织和领导。从地质灾害防治实践来看,地质灾害重在预防,积极有效地预防,是避免和减少人员伤亡、经济损失的最有效的措施。在地质灾害的治理方面,由于地质灾害治理项目投资较大,公益性强,实践中地质灾害治理费用的绝大部分都由政府支出,由单位和个人承担的只占很少的一部分,因此,地质灾害的治理工作是各级人民政府责无旁贷的责任,在地质灾害的易发地区,各级政府更应当将地质灾害的防治作为一项重要的日常管理工作,协调和组织好地质灾害防治的有关责任部门,采取措施,做好地质灾害防治工作。

地质灾害防治是各级人民政府的责任,也与千家万户密切相关,因此,加强向有关群众进行地质灾害预防知识的宣传、教育,增强社会公众对地质灾害的预防意识,通过组织演练等方式增强公众的地质灾害防治意识和自救、互救能力,也是各级以上人民政府责无旁贷的责任。

(二)各部门职能职责。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督。县级以上地方人民政府建设、水利、交通等部门应当在本部门职责范围内协助做好本行政区域地质灾害的现状调查、防治规划编制、险情动态监测、年度地质灾害防治方案拟订、突发性地质灾害应急预案拟订工作;在发生地质灾害时,县级以上地方人民政府建设、水利、交通等部门应当协助本级国土资源主管部门尽快查明有关情况,提出应急治理措施;民政、卫生、食品药品监督管理、商务、公安部门应当做好灾民安置、医疗救护、卫生防疫、药品供应、社会治安工作;气象主管机构应当做好气象服务保障;通信、航空、铁路、交通部门应当做好通讯保障和救灾物资、设备、药物、食品的运送工作。另外,由地方各级人民政府财政部门负责安排本行政区域内地质灾害的防治经费的落实;项目审批等主管部门对本行政区域内地质灾害防治工作中的违法行为进行执法等。


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